FACULDADE PROCESSUS
TAE 1
Aluno:
Curso: GESTÃO FINANCEIRA Turno: Matutino Módulo: _______
Professor (a): FLÁVIO PEREIRA DE SOUSA
Disciplina: AFO/ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA Data: 03/09/2010
Observações:
1. Resolva as questões abaixo justificando cada resposta.
2. A atividade é individual.
3. Deve ser entregue na seguinte data: 10/09/2010.
4. Para o item anterior, salvo justificativa legal.
1.(CESPE – CONTADOR/Pará) De acordo com os princípios orçamentários, o princípio da universalidade está claramente incorporado à legislação orçamentária brasileira. Esse princípio possibilita ao legislativo conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo, dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização e impedir o executivo de realizar qualquer operação de receitas e despesas sem prévia autorização parlamentar.
2. (CESPE – Procurador – TCU) Em cumprimento ao princípio da exclusividade, todas as receitas e todas as despesas dos poderes, fundos, órgãos e das entidades da administração pública direta e indireta devem estar incluídos no orçamento anual geral.
3. (CESPE – PROCURADOR – TCU) Em consonância com o princípio da universalidade, a previsão das receitas e a fixação das despesas são sempre referentes a um período limitado de tempo.
4.(CESPE – MJ – Escrivão de Polícia Federal) A Lei Orçamentária Anual será informada pelos princípios da anualidade, da publicidade, da universalidade, da unidade e do orçamento bruto.
5. (CESPE – CONSULTOR DO SENADO) A respeito dos princípios orçamentários estabelecidos pela Constituição Federal de 1988, julgue os itens abaixo:
a) O princípio de unidade é flagrantemente desobedecido, haja vista a existência de múltiplos orçamentos elaborados de forma independente, como o orçamento monetário.
b) A não-inclusão do orçamento das receitas e despesas operacionais das empresas estatais representa uma desobediência incontestável ao princípio da universalidade.
c) No orçamento fiscal brasileiro, podem ser efetuadas algumas deduções nas receitas e despesas, em função de sua transferência a outros órgãos.
d) A existência do orçamento plurianual de investimentos não fere o princípio da anualidade.
e) No Brasil, a anualidade do orçamento não foi consagrada nos dispositivos constitucionais, fazendo parte somente do texto da Lei nº 4. 320/04.
6. (CESPE – CONSULTOR DO SENADO) No que concerne aos princípios orçamentários, julgue os itens que se seguem.
a) A Constituição Federal brasileira criou a possibilidade de vinculação de receitas como regra geral, desconsiderando o princípio da não-afetação das receitas.
b) A lei orçamentária brasileira poderá destinar dotações globais a certos programas de trabalho relacionados ao custeio de determinadas atividades.
c) A lei orçamentária deverá conter apenas matéria financeira relativa à previsão da receita e à fixação da despesa, excetuadas as autorizações para a abertura de créditos adicionais e a contratação de operações de crédito.
d) Na Constituição Federal brasileira de 1988, foi aberta a possibilidade da existência de orçamentos desequilibrados, nos quais o déficit deverá figurar nas chamadas operações de crédito.
e) Os orçamentos públicos, ao cumprir múltiplas funções – algumas não-técnicas – devem ser apresentados em linguagem clara e compreensível a todos os possíveis usuários das informações neles contidas.
7. (Analista Judiciário – TRT/2001) O princípio da não-afetação da receita, nos termos da constituição Federal, veda vinculação:
a) Da receita orçamentária em geral;
b) Dos tributos em geral;
c) Dos impostos, das taxas e das contribuições de melhoria;
d) Dos impostos e das taxas;
e) Dos impostos.
8. É vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos sobre produtos industrializados e sobre a renda para fundo de participação dos estados e dos Municípios e para manutenção e desenvolvimento:
a) Dos transportes;
b) Do esporte;
c) Do ensino e saúde;
d) Da previdência;
e) Da administração.
9. (TCE/RJ) A prescrição legal de que a lei orçamentária deve conter todas as receitas , inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei, consubstancia o principio orçamentário da:
a) Unidade;
b) Especificação;
c) Universalidade;
d) Anualidade;
e) Clareza.
10. (SMF/RJ) O principio da não-afetação das receitas visa a:
a) Disciplinar o comprometimento de receitas com operações de crédito;
b) Equilibrar o orçamento;
c) Impedir que receitas da seguridade social sejam utilizadas no orçamento fiscal;
d) Coibir a vinculação de itens de receitas a despesas específicas;
e) Impedir a especificação de receitas na LDO.
11. (SUSEP) Os princípios orçamentários adotados no Brasil seguem os conceitos de Planejamento e Orçamento por programas, contidos no Manual de Orçamento por Programas, da ONU, sendo alguns deles erigidos como princípios constitucionais. Estes se desdobram em princípios orçamentários gerais e específicos. Assinale o principio orçamentário NÃO-classificável como geral.
a) Exclusividade.
b) Universalidade.
c) Oportunidade.
d) Anualidade
e) Unidade
12. (TCE/RJ) O principio pelo qual as receitas e despesas devem ser autorizadas em parcelas discriminadas e não-englobadas, ou seja, as receitas e despesas devem ser classificadas com um nível de detalhamento tal que facilite a análise por parte das pessoas , denomina-se:
a) Exclusividade;
b) Unidade;
c) Especificação ou especialização;
d) Equilíbrio;
e) Orçamento bruto;
13. (TCE) A Constituição Federal de 1988, no art. 165, deu tratamento preciso ao princípio da universalidade quando instituiu a Lei:
a) de Meios;
b) das Diretrizes Orçamentárias;
c) dos Planos Plurianuais;
d) do Orçamento Anual;
e) de Responsabilidade Fiscal.
14. (TCE) O principio orçamentário que veda a vinculação de impostos, salvo as exceções constitucionais, a determinado órgão, fundo ou despesa denomina-se
a) Não-afetação da receita;
b) Exclusividade;
c) Legalidade da tributação;
d) Especificação
e) Universalidade.
15. (TCE). O art. 165, parágrafo 3°, da Constituição Federal de 1988 diz que “o executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária”. Este artigo corresponde ao principio orçamentário da:
a) Exclusividade
b) Periodicidade
c) Publicidade
d) Discriminação;
e) Universalidade.
16. (Auditor – TCE/ES/2001) A lei Orçamentária Anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação de despesa, exceto quanto à:
a) abertura prévia de créditos especiais;
b) autorização para dotações extraordinárias
c) autorizações para criação de cargos públicos
d) autorização para instituição de empréstimos compulsórios
e) autorização para abertura de créditos suplementares.
17. (TCE/PI/2001) Os princípios orçamentários são uma coleção de regras que têm por finalidade aumentar a coerência e efetividade do orçamento público. Indique, nas opções a seguir, qual principio estabelece que o orçamento deve conter todas as receitas e despesas do Estados.
a) Exclusividade
b) Equilíbrio.
c) Universalidade.
d) Anualidade.
e) Publicidade.
18. (Fiscal-DF/2001) A lein° 4.320/64, ao estabelecer que, em caso de déficit, a Lei do Orçamento indicará as fontes de recursos que o poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua cobertura, teve em conta o principio:
a) da anualidade.
b) do orçamento bruto.
c) de equilíbrio.
d) da unidade.
e) da discriminação ou especialização.
19. Elabore uma redação discursiva sobre os princípios orçamentários com no mínimo 20 linhas e no máximo 30 linhas.
Orientações:
• A redação deve conter a importância dos princípios;
• A real aplicabilidade dos mesmos;
• Exemplificações de pelo menos 3 deles.
quinta-feira, 2 de setembro de 2010
APOSTILA AFO I GRADUAÇÃO
FACULDADE PROCESSUS
PROFESSOR: FLÁVIO PEREIRA DE SOUSA
Curso: Turno: MATUTINO Módulo:
Disciplina: ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA/ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA Data: 03/09/2010
1. ORÇAMENTO PÚBLICO
1.1 Conceitos
A) Origens do sistema orçamentário
As origens do sistema orçamentário remontam ao advento do controle do Parlamento sobre a Coroa (na Grã-Bretanha), expressando o crescimento do controle representativo sobre o Rei.
“ Nenhum TRIBUTO ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu Conselho Comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu montante.”
A preocupação inicial era limitar o poder discricionário do rei em matéria tributária. Mais tarde, viu-se que o controle apenas do aspecto da receita não seria suficiente, pois o aumento dos gastos dos governos aumentaria imensamente.
Posteriormente, no ano de 1689, a Declaração dos Direitos “Bill of Rights” veio reforçar o mandamento contido no Art. 12 da Magna Carta:
“A partir desta data nenhum homem será compelido a fazer qualquer doação, empréstimo ou caridade, ou a pagar imposto, sem consentimento comum através de Lei do Parlamento”.
Somente em 1822 o Chanceler do Erário passou a apresentar ao Parlamento uma exposição que fixava a receita e a despesa para cada exercício. Pode-se considerar essa data como a que marca a origem do orçamento, plenamente desenvolvido, na Grã-Bretanha.
B) Evolução da ciência do orçamento
O orçamento COMEÇOU como uma peça de previsão de receitas e autorização de despesas, classificadas esta por objeto, sem se cogitar das necessidades reais da administração e da população, nem dos objetivos econômico-sociais a atingir com sua execução.
A evolução da função do Estado na atividade econômica determinou mudanças substanciais no conceito de orçamento e os efeitos do orçamento na economia, antes apenas admitido, agora é deliberado, proposital.
Assim, o orçamento passou a ser um instrumento de ação do Estado, deixando de ser mero documento estático de previsão de receitas e despesas para se constituir em documento dinâmico e solene de atuação do Estado perante a sociedade, nela intervindo e dirigindo seus rumos.
O Estado necessita:
Obter Receita Pública
Criar Crédito Público
Suprir as necessidades Públicas
Gerenciar Orçamento Público.
Gastar Despesa Pública
Orçamento Público é:
- Ato administrativo revestido de força legal;
- Ações de Governo mensuradas física e monetariamente;
- Instrumento de execução do planejamento governamental.
Orçamento é:
- Previsão dos valores a receber RECEITAS.
- Determinação das contas a pagar DESPESAS.
ORÇAMENTO PÚBLICO X ORÇAMENTO EMPRESARIAL
- Orçamento empresarial: Obtenção de lucros excesso das receitas sobre as despesas;
- Orçamento público: satisfação das necessidades coletivas (despesas) por meio de receitas que poderão cobri-las (equilíbrio) ou não (déficit).
Nosso orçamento é:
- Misto, pois a elaboração e a execução são de competência do Poder Executivo, cabendo ao Poder Legislativo sua votação e seu controle.
C) DIMENSÕES OU ASPECTOS DO ORÇAMENTO
Para se estudar o orçamento, é necessário que se defina a ótica, o aspecto ou dimensão de observação, sendo as principais as seguintes.
• Jurídica: Não obstante todas as divergências existentes na doutrina, atualmente é posição dominante, diversas vezes reiteradas pelo STF, considerar o orçamento como uma lei formal. Dessa forma, a dimensão jurídica é aquela em que se define ou integra a lei orçamentária no conjunto de leis do país.
• Econômica: Corresponde à característica que atribui ao orçamento, como plano de ação governamental que o é, o poder de intervir na atividade econômica, propiciando a geração de emprego e renda em função dos investimentos que podem ser previstos e realizados pelo setor público, resultando com isso no desenvolvimento do país.
• Financeira: Representa o fluxo financeiro gerado pelas entradas de recursos obtidos com arrecadação de receitas e os dispêndios com as saídas de recursos proporcionados pelas despesas, evidenciando a execução orçamentária.
• Política: Corresponde à definição de prioridades, visando à inclusão e à realização de programas governamentais no plano de ação ou orçamento a ser executado, devendo compreender sempre a ação política não só de definição dessas prioridades numa situação de escassez de recursos, mas também a concepção e ideologia do partido político detentor do poder. “diz respeito à sua característica de Plano de Governo ou Programa de Ação do grupo ou facção partidária que detém o Poder”.
• Técnica: Representa o conjunto de regras e formalidades técnicas e legais exigidas na elaboração, aprovação, execução e no controle do orçamento, não devendo ser confundida com a dimensão jurídica, e sim complementar àquela, uma vez que corresponde às formalidades intrínsecas e extrínsecas da forma que caracteriza a “embalagem” do conteúdo orçamentário, principalmente no que diz respeito aos anexos que acompanham a Lei Orçamentária Anual.
D) NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO
Para Ricardo Torres, à teoria de que o orçamento é lei formal, que apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributárias e financeiras, é, a que melhor se adapta ao Direito Constitucional brasileiro”.
É importante ressaltar que os posicionamentos do STF têm sido nessa direção, ou seja, o fato de fixar uma despesa na Lei Orçamentária Anual não gera o direito de exigência de sua realização por via judicial, da mesma forma que, no caso das receitas, o orçamento é considerado o implemento de condição (ato-condição) para cobrança e arrecadação dos tributos criados por leis próprias (atos-regra).
O ordenamento jurídico brasileiro trata o orçamento como lei, prevista no art. 165 da CF/88. Podemos, portanto, apresentar as seguintes características dessa lei:
FORMAL: É uma lei, porém, que, por diversas vezes, deixa de possuir uma característica essencial, qual seja, a coercibilidade, pois nem sempre obriga o Poder Público, que pode, por exemplo, deixar de realizar uma despesa autorizada pelo legislativo. É importante ressaltar que o orçamento brasileiro é um instrumento de planejamento autorizativo, e não impositivo.
TEMPORÁRIA: A Lei orçamentária possui vigência limitada, qual seja, um ano.
ESPECIAL: A Lei orçamentária possui processo legislativo diferenciado e de tramitação peculiar definido no art. 166 e parágrafos da CF/88; de iniciativa do Executivo e trata de matéria específica, ou seja, fixação das despesas e previsão das receitas, necessárias à execução anual da política governamental.
ORDINÁRIA: Não exigem quorum qualificado para sua aprovação, sendo aprovada por maioria simples. Cabe ressaltar que tal característica abrange as leis do Plano Plurianual, das diretrizes orçamentárias, bem como dos créditos suplementares e especiais.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Estes princípios podem ser úteis como meio de se estudar alguns aspectos do processo orçamentário. Se considerados, todavia, como mandamentos, são completamente irreais. Os governos com excelentes sistemas orçamentários violam essas regras com bastante freqüência.
Para Sebastião de Sant’Anna e Silva “esses princípios não têm caráter absoluto ou dogmático, antes constituem categorias históricas e, como tais, estão sujeitos a transformações e a modificações em seu conceito e significação”.
Aqueles que perderam muito de sua significação, a maioria dos princípios tradicionais continua apresentando utilidade conceitual. Suas formulações originais, rígidas e simples, próprias da pouca complexidade que caracterizava as finanças públicas do Estado Liberal, é que não conseguem atender a todas as nuanças do universo econômico-financeiro do Estado Moderno. Prova disso são os dispositivos constitucionais que estabelecem o princípio e, logo a seguir, as exceções ao mesmo.
Os princípios de Direito são normas referendadas de alto grau de abstração, que envolvem o sistema jurídico como um todo.
Para Bandeira de Mello, o princípio jurídico constitui o mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico.
Os princípios orçamentários “CONSISTEM EM REGRAS NORTEADORAS DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO, APROVAÇÃO, EXECUÇÃO E CONTROLE DO ORÇAMENTO, ENCONTRADOS NA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E NA LEGISLAÇÃO COMPLEMENTAR DE FORMA IMPLÍCITA OU POR INTEMÉDIO DE INTERPRETAÇÕES DOUTRINÁRIAS ACERCA DA MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA”.
Os princípios orçamentários objetivam “ASSEGURAR O CUMPRIMENTO DOS FINS A QUE SE PROPÕE O ORÇAMENTO”.
A) Princípio da Legalidade
Possui como pressuposto o definido no art. 5º, inciso II, da CF/88, segundo o qual “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
É importante ressaltar, ainda, o caput do art. 37, que inclui o princípio da legalidade no âmbito da Administração Pública.
O campo de aplicação do princípio da legalidade orçamentária, além de incluir as lei do Plano Plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, todas de iniciativa do chefe do Poder Executivo, abrange, também, os planos, programas, remanejamento ou transferência de recursos de uma dotação para outra, bem como a instituição de fundos e operações de créditos, conforme previsto em nossa Carta Magna, demonstrando dessa forma que, em matéria orçamentária, a Administração Pública subordina-se às prescrições legais.
B) Princípio da Anualidade ou periodicidade
O orçamento público deve ser elaborado e autorizado para um período determinado, geralmente um ano.
No Brasil, a anualidade do orçamento sempre foi consagrada, inclusive nos dispositivos constitucionais.
(Arts. 48, II; 165, III e § 5º; e 166, da CF).
Porém, desde a Lei 4.320/64 passou-se a exigir que os orçamentos anuais fossem complementados com projeções plurianuais no âmbito dos investimentos.
(Art. 2º da Lei 4.320/64: Historicamente o princípio da anualidade tem abrangência bem mais elástica do que a que lhe é atribuída no momento. No momento, deve ficar apenas o entendimento de que este princípio refere-se ao período de duração do exercício financeiro – período em que se executa o orçamento – que, no Brasil é de um ano mais precisamente, de 1 de Janeiro a 31 de dezembro.).
(Art. 34 da Lei 4.320/64: O exercício financeiro compreende o período de 1 de janeiro a 31 de dezembro, de acordo com a legislação vigente, o que deverá perdurar até que outra lei seja elaborada em substituição a esta.).
Exercício financeiro é o espaço de tempo destinado à execução do orçamento, e durante o qual se verificam as operações de ordem financeira.
Desse conceito, extraem-se conclusões relevantes. A principal é o encontro das contas de receitas e despesas, que deve ocorrer no exercício financeiro.
Em outras palavras, é necessário levantar o que foi arrecadado no ano financeiro – 1 de janeiro a 31 de dezembro – e realizar os pagamentos dos compromissos assumidos nesse mesmo período em que houve o implemento de condições.
Indo um pouco adiante, é nesse momento que se verifica porque certas despesas deixam de ser realizadas, mesmo existindo recursos para esse fim.
Atenção: Alguns autores afirmam existir exceções ao princípio da anualidade. Tais exceções se relacionam com os créditos adicionais especiais e extraordinários.
De acordo com a própria Constituição Federal, serão reabertos no ano seguinte se o ato que os autorizou for promulgado nos últimos 4 meses do ano.
(Art. 167, § 8º, CF/88)
C) Princípio da Unidade
Compreende a existência de uma única lei orçamentária, considerando logicamente cada ente federativo.
Este princípio parte do pressuposto de que o orçamento deve ser uno, ou seja, composto de um único documento, no qual constem as receitas previstas e as despesas fixadas, estas vinculadas aos programas de trabalho para o exercício financeiro a que se referem.
A Constituição Federal de 1988 clarificou o entendimento do princípio da unidade, ao estabelecer, no art. 165, que a Lei Orçamentária Anual compreenderá: o orçamento fiscal, contendo as receitas e despesas referentes a todas as entidades da Administração Direta e Indireta; o orçamento de investimento das estatais; e o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e os órgãos a ela vinculados.
Importante: Dessa forma, o princípio da unidade segue a concepção de totalidade, determinando que todas as receitas e despesas, ainda que constantes de três peças orçamentárias distintas, quais sejam: orçamento fiscal, orçamento de investimentos e o orçamento da seguridade social, devem constar de uma única (unidade) lei orçamentária, possibilitando, portanto, a consolidação e a visão global do desempenho das finanças públicas.
Portanto, visa-se com esse princípio eliminar a existência de orçamentos paralelos.
Exemplo: Orçamento Geral da União, Orçamento do Estado do Ceará, Orçamento do Município de Fortaleza etc.
Observação:
I – Orçamento fiscal: compreendendo as receitas e despesas de todas as unidades e entidades da administração direta e indireta;
II – Orçamento de investimento das empresas estatais;
III – Orçamento das entidades de seguridade social.
D) Princípio da Universalidade
De acordo com esse princípio, o orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. Não devendo existir despesas ou receitas estranhas ao controle da atividade econômica estatal.
Essa regra tradicional, amplamente aceita pelos tratadistas clássicos, é considerada indispensável para o controle parlamentar sobre as finanças públicas.
O princípio da universalidade possibilita ao Legislativo:
1. Conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização;
2. Impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e despesa sem prévia autorização parlamentar;
3. Conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo Governo, a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las.
É importante mencionar, ainda, que os arts.2º a 4º da Lei 4.320/64 também prescrevem a obrigatoriedade de atendimento ao princípio da universalidade.
E) Princípio do Orçamento Bruto
Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução.
Art. 6º da Lei 4.320/64.
A regra pretende: impedir a inclusão, no orçamento, de importâncias líquidas, isto é, a inclusão apenas do saldo positivo ou negativo resultante do confronto entre as receitas e as despesas de determinado serviço público.
Vejamos o seguinte exemplo:
Ao ser elaborada, a lei orçamentária deve apresentar os valores constantes do orçamento da seguinte forma: imagine a previsão de arrecadação de R$ 100.000,00, de receita de IPVA, no orçamento do Estado X, que, por determinação constitucional (art. 158, III), deve repassar 50% aos municípios cujos veículos tenham sido licenciados, a forma correta de apresentação da lei em atendimento ao princípio do orçamento bruto seria a seguinte:
a) Forma correta:
Receita R$ Despesa R$
IPVA 100.000,00 Transferência aos municípios 50.000,00
b) Forma incorreta (apresentando o orçamento pelo valor líquido)
Receita R$ Despesa R$
IPVA 50.000,00 Transferência aos municípios 0
F) Princípio da Programação
Decorrente da evolução das funções orçamentárias e tendo por característica o cunho político e formal de instrumento de planejamento das ações governamentais que envolvem a implantação do chamado orçamento-programa, este moderno princípio fundamenta-se atualmente na obrigatoriedade de especificar os gastos por meio de programas de trabalho, que permitirão uma identificação dos objetivos e metas a serem atingidos.
A ratificação do princípio da programação decorre da necessidade de estruturar o orçamento pelos chamados programas, que consistem em instrumentos de organização da ação governamental, visando à concretização dos objetivos definidos, sendo mensurados por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual.
G) Princípio do Equilíbrio
Parte da premissa que, em cada exercício financeiro, o montante da despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período.
O equilíbrio não é uma regra rígida, embora a idéia de equilibrar receitas continue sendo perseguida, principalmente em médio ou em longo prazo.
Entenderemos que o equilíbrio orçamentário deve ser visto como um instrumento necessário ao desenvolvimento da nação, devendo ser perseguido pelo gestor, pois parte do pressuposto da boa economia doméstica, segundo o qual não se deve gastar mais do que se arrecada, premissa reforçada com a publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal.
(Art. 7º, § 1º, 2º e 3º da Lei 4.320/64.).
§ 1º: O disposto neste parágrafo vem confirmar que na elaboração do orçamento, em primeiro lugar, é preciso prever as despesas, isto é, aquelas que irão financiar os serviços criados que não podem sofre solução de continuidade, para, em seguida, fazer a indicação das fontes que irão financiar as outras.
Evidencia-se, assim, que um orçamento, embora equilibrado, pode ser deficitário no seu nascedouro – receitas previstas iguais às despesas fixadas, às vezes, à custa de empréstimos.
Observa-se, em razão dessa determinação, que há uma imposição indireta do princípio do equilíbrio. Explica-se: no caso de déficit, é necessário indicar as fontes que irão financiar as despesas.
No caso de superávit, porém, a Lei é silente. Então pode o orçamento ser superavitário quando elaborado?
Evidentemente que não. Por detrás desse silêncio evidencia-se o princípio do equilíbrio.
As receitas de um exercício financeiro devem, em sua totalidade, ser destinadas ao financiamento dos programas de trabalho. Esses programas são fixados em numerários para o exercício financeiro a que se refere o orçamento e no mesmo montante das receitas, o que evidencia o princípio do equilíbrio.
H) Princípio Participativo
Fundamenta práticas utilizadas por algumas administrações municipais que adotaram a chamada gestão orçamentária participativa, prevista no Estatuto das Cidades (Art. 44 da Lei 10.257/2001), consistindo em instrumento de garantia da gestão democrática da cidade e que prescreve o seguinte:
“Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4º desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal”.
Cabe ressaltar, no entanto, que, nos âmbitos estadual e federal, não é obrigatória a observância do princípio da gestão orçamentária participativa, seja por razões de flagrante dificuldade de se conseguir com que os representantes da comunidade dirijam-se às Casas Legislativas estaduais e ao Congresso Nacional, seja pelo fato de tal princípio pertencer ao âmbito de competência municipal (Art. 182 da CF/88), caracterizando um de seus instrumentos de execução da política de desenvolvimento urbano.
I) Princípio da Exclusividade
A lei orçamentária deverá conter apenas matéria financeira, excluindo-se dela qualquer dispositivo estranho à estimativa da receita e à fixação da despesa para o próximo exercício.
Esse princípio surgiu com o objetivo de impedir que a Lei de Orçamento, em função da natural celeridade de sua tramitação no legislativo, fosse utilizada como meio de aprovação de matérias outras que nada tinham que ver com questões financeiras.
O princípio da exclusividade encontra-se positivado no art. 165, § 8º, da CF/88.
É importante mencionar que a possibilidade de autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, no conteúdo da lei orçamentária, constitui-se em exceção ao princípio da exclusividade.
J) Princípio da Especificação ou da discriminação ou especialização
De acordo com esse princípio, as receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação.
Consignado no art. 5º e no art. 15 da Lei 4.320/64, prevê que, na Lei do Orçamento, a discriminação da despesa far-se-á, no mínimo, por elementos, ou seja, a especialização ou “carimbo” dos recursos públicos deverá identificar uma classificação da dotação orçamentária com grau de discriminação tal, que identifique a sua destinação, visando à consecução dos seus fins, como, por exemplo:
Despesa com pessoal; material; serviços; e obras.
No que tange às receitas, entendemos que também encontram-se amparadas pelo princípio da especificação, tendo em vista a exigência de se especificarem na lei orçamentária as receitas e as despesas, segundo a categoria econômica, as fontes, as funções e os programas.
Categoria econômica: Receitas Correntes ou de Capital.
Fontes (ou origens): Tributária, de contribuições, patrimonial entre outras.
K) Princípio da Publicidade
O objetivo do princípio da publicidade é de garantir que o público tenha acesso ao conteúdo das informações constantes no orçamento e garantir o atendimento do Princípio da Publicidade do artigo 37 da Constituição Federal.
Outro aspecto importante previsto na CF/88 é o que trata da obrigatoriedade do Poder Executivo de publicar, em até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO (Art. 165, § 3º), regulamentado nos arts. 52 e 53 da LRF.
Esse relatório abrange todos os Poderes e órgãos. Logo, trata-se de um único relatório por cada ente de Federação. Deverá ser publicado trinta dias após o encerramento de cada bimestre, e será composto de:
1. Balanço Orçamentário, especificando, por categoria econômica, o seguinte:
1.1 Receitas por fonte, informando:
1.1.1 Receitas realizadas;
1.1.2 Receitas a realizar;
1.1.3 Previsão atualizada.
1.2 Despesa por grupo de natureza, discriminando:
1.2.1 Dotação para o exercício;
1.2.2 Despesa liquidada.
2. Demonstrativo da execução das:
2.1 Receitas, por categoria econômica e fonte, especificando:
2.1.1 Previsão Inicial;
2.1.2 Previsão atualizada;
2.1.3 Receita realizada no bimestre;
2.1.4 Receita realizada no exercício;
2.1.5 Previsão a realizar.
2.2 Despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despesa, discriminando:
2.2.1 dotação inicial;
2.2.2 dotação para o exercício;
2.2.3 despesas empenhadas e liquidadas, no bimestre e no exercício.
2.3 Despesas, por função e subfunção.
Observação: mais adiante iremos retomar o RREO.
L) Princípio da Clareza
Este princípio visa à compreensão do orçamento como instrumento de múltiplas funções que pode ser visto de várias óticas ou dimensões, e que, não obstante todo o seu rigor técnico, deve ser expresso de forma clara, ordenada, objetiva e completa, permitindo, assim, o seu entendimento não só pelos especialistas, mas por todas as pessoas que tenham interesse nas informações nele contidas.
M) Princípio da Uniformidade
Também chamado de princípio da consistência, este princípio decorre do aspecto formal do orçamento, que deve apresentar e conservar, ao longo dos diversos exercícios financeiros, uma estrutura uniforme que permita uma comparação ao longo dos diversos mandatos, possibilitando, assim, uma análise de cunho mais gerencial.
N) Princípio da Não-afetação das Receitas
Este princípio veda a vinculação da receita de impostos a determinado órgão, fundo ou despesa, salvo as exceções previstas em lei. A essência do princípio consiste no recolhimento de todos os recursos a uma caixa única do tesouro (conta única), sem que sejam criadas vinculações específicas para as receitas auferidas.
O princípio da não-afetação das receitas encontra-se fundamentado no art. 167, IV, da CF/88.
A vedação da vinculação de impostos a órgão, fundo ou despesa atende ao postulado básico do direito tributário que concebe os impostos como a fonte de recursos que viabiliza o funcionamento do Estado, principalmente de suas funções básicas.
Em boa medida, entretanto, as virtudes do dispositivo constitucional mencionado são anuladas pelo grande número de ressalva das que possibilitam a vinculação legal da receita de parcela importante dos impostos.
Exceções:
- as transferências constitucionais da arrecadação de impostos que caracterizam a repartição das receitas tributárias, bem como o Fundo de Participação dos Estados e Municípios (art. 158 e 159 da CF/88).
- a destinação de recursos para aplicação na manutenção e desenvolvimento do ensino, nos seguintes percentuais incidentes sobre as receitas de impostos: União – nunca menos de 18%; Estados, Distrito Federal e Municípios, no mínimo 25% (art. 212 da CF/88).
- a destinação de recursos obtidos com a arrecadação de impostos, visando à sua aplicação nas ações e aos serviços públicos de saúde (art. 198, § 2º da CF/88).
- a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação da receita (art. 167, IV, da CF/88); e
- a vinculação de impostos estaduais e municipais para prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta (art. 167, § 4º, da CF/88).
PROFESSOR: FLÁVIO PEREIRA DE SOUSA
Curso: Turno: MATUTINO Módulo:
Disciplina: ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA/ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA Data: 03/09/2010
1. ORÇAMENTO PÚBLICO
1.1 Conceitos
A) Origens do sistema orçamentário
As origens do sistema orçamentário remontam ao advento do controle do Parlamento sobre a Coroa (na Grã-Bretanha), expressando o crescimento do controle representativo sobre o Rei.
“ Nenhum TRIBUTO ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu Conselho Comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu montante.”
A preocupação inicial era limitar o poder discricionário do rei em matéria tributária. Mais tarde, viu-se que o controle apenas do aspecto da receita não seria suficiente, pois o aumento dos gastos dos governos aumentaria imensamente.
Posteriormente, no ano de 1689, a Declaração dos Direitos “Bill of Rights” veio reforçar o mandamento contido no Art. 12 da Magna Carta:
“A partir desta data nenhum homem será compelido a fazer qualquer doação, empréstimo ou caridade, ou a pagar imposto, sem consentimento comum através de Lei do Parlamento”.
Somente em 1822 o Chanceler do Erário passou a apresentar ao Parlamento uma exposição que fixava a receita e a despesa para cada exercício. Pode-se considerar essa data como a que marca a origem do orçamento, plenamente desenvolvido, na Grã-Bretanha.
B) Evolução da ciência do orçamento
O orçamento COMEÇOU como uma peça de previsão de receitas e autorização de despesas, classificadas esta por objeto, sem se cogitar das necessidades reais da administração e da população, nem dos objetivos econômico-sociais a atingir com sua execução.
A evolução da função do Estado na atividade econômica determinou mudanças substanciais no conceito de orçamento e os efeitos do orçamento na economia, antes apenas admitido, agora é deliberado, proposital.
Assim, o orçamento passou a ser um instrumento de ação do Estado, deixando de ser mero documento estático de previsão de receitas e despesas para se constituir em documento dinâmico e solene de atuação do Estado perante a sociedade, nela intervindo e dirigindo seus rumos.
O Estado necessita:
Obter Receita Pública
Criar Crédito Público
Suprir as necessidades Públicas
Gerenciar Orçamento Público.
Gastar Despesa Pública
Orçamento Público é:
- Ato administrativo revestido de força legal;
- Ações de Governo mensuradas física e monetariamente;
- Instrumento de execução do planejamento governamental.
Orçamento é:
- Previsão dos valores a receber RECEITAS.
- Determinação das contas a pagar DESPESAS.
ORÇAMENTO PÚBLICO X ORÇAMENTO EMPRESARIAL
- Orçamento empresarial: Obtenção de lucros excesso das receitas sobre as despesas;
- Orçamento público: satisfação das necessidades coletivas (despesas) por meio de receitas que poderão cobri-las (equilíbrio) ou não (déficit).
Nosso orçamento é:
- Misto, pois a elaboração e a execução são de competência do Poder Executivo, cabendo ao Poder Legislativo sua votação e seu controle.
C) DIMENSÕES OU ASPECTOS DO ORÇAMENTO
Para se estudar o orçamento, é necessário que se defina a ótica, o aspecto ou dimensão de observação, sendo as principais as seguintes.
• Jurídica: Não obstante todas as divergências existentes na doutrina, atualmente é posição dominante, diversas vezes reiteradas pelo STF, considerar o orçamento como uma lei formal. Dessa forma, a dimensão jurídica é aquela em que se define ou integra a lei orçamentária no conjunto de leis do país.
• Econômica: Corresponde à característica que atribui ao orçamento, como plano de ação governamental que o é, o poder de intervir na atividade econômica, propiciando a geração de emprego e renda em função dos investimentos que podem ser previstos e realizados pelo setor público, resultando com isso no desenvolvimento do país.
• Financeira: Representa o fluxo financeiro gerado pelas entradas de recursos obtidos com arrecadação de receitas e os dispêndios com as saídas de recursos proporcionados pelas despesas, evidenciando a execução orçamentária.
• Política: Corresponde à definição de prioridades, visando à inclusão e à realização de programas governamentais no plano de ação ou orçamento a ser executado, devendo compreender sempre a ação política não só de definição dessas prioridades numa situação de escassez de recursos, mas também a concepção e ideologia do partido político detentor do poder. “diz respeito à sua característica de Plano de Governo ou Programa de Ação do grupo ou facção partidária que detém o Poder”.
• Técnica: Representa o conjunto de regras e formalidades técnicas e legais exigidas na elaboração, aprovação, execução e no controle do orçamento, não devendo ser confundida com a dimensão jurídica, e sim complementar àquela, uma vez que corresponde às formalidades intrínsecas e extrínsecas da forma que caracteriza a “embalagem” do conteúdo orçamentário, principalmente no que diz respeito aos anexos que acompanham a Lei Orçamentária Anual.
D) NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO
Para Ricardo Torres, à teoria de que o orçamento é lei formal, que apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributárias e financeiras, é, a que melhor se adapta ao Direito Constitucional brasileiro”.
É importante ressaltar que os posicionamentos do STF têm sido nessa direção, ou seja, o fato de fixar uma despesa na Lei Orçamentária Anual não gera o direito de exigência de sua realização por via judicial, da mesma forma que, no caso das receitas, o orçamento é considerado o implemento de condição (ato-condição) para cobrança e arrecadação dos tributos criados por leis próprias (atos-regra).
O ordenamento jurídico brasileiro trata o orçamento como lei, prevista no art. 165 da CF/88. Podemos, portanto, apresentar as seguintes características dessa lei:
FORMAL: É uma lei, porém, que, por diversas vezes, deixa de possuir uma característica essencial, qual seja, a coercibilidade, pois nem sempre obriga o Poder Público, que pode, por exemplo, deixar de realizar uma despesa autorizada pelo legislativo. É importante ressaltar que o orçamento brasileiro é um instrumento de planejamento autorizativo, e não impositivo.
TEMPORÁRIA: A Lei orçamentária possui vigência limitada, qual seja, um ano.
ESPECIAL: A Lei orçamentária possui processo legislativo diferenciado e de tramitação peculiar definido no art. 166 e parágrafos da CF/88; de iniciativa do Executivo e trata de matéria específica, ou seja, fixação das despesas e previsão das receitas, necessárias à execução anual da política governamental.
ORDINÁRIA: Não exigem quorum qualificado para sua aprovação, sendo aprovada por maioria simples. Cabe ressaltar que tal característica abrange as leis do Plano Plurianual, das diretrizes orçamentárias, bem como dos créditos suplementares e especiais.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
Estes princípios podem ser úteis como meio de se estudar alguns aspectos do processo orçamentário. Se considerados, todavia, como mandamentos, são completamente irreais. Os governos com excelentes sistemas orçamentários violam essas regras com bastante freqüência.
Para Sebastião de Sant’Anna e Silva “esses princípios não têm caráter absoluto ou dogmático, antes constituem categorias históricas e, como tais, estão sujeitos a transformações e a modificações em seu conceito e significação”.
Aqueles que perderam muito de sua significação, a maioria dos princípios tradicionais continua apresentando utilidade conceitual. Suas formulações originais, rígidas e simples, próprias da pouca complexidade que caracterizava as finanças públicas do Estado Liberal, é que não conseguem atender a todas as nuanças do universo econômico-financeiro do Estado Moderno. Prova disso são os dispositivos constitucionais que estabelecem o princípio e, logo a seguir, as exceções ao mesmo.
Os princípios de Direito são normas referendadas de alto grau de abstração, que envolvem o sistema jurídico como um todo.
Para Bandeira de Mello, o princípio jurídico constitui o mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico.
Os princípios orçamentários “CONSISTEM EM REGRAS NORTEADORAS DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO, APROVAÇÃO, EXECUÇÃO E CONTROLE DO ORÇAMENTO, ENCONTRADOS NA PRÓPRIA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E NA LEGISLAÇÃO COMPLEMENTAR DE FORMA IMPLÍCITA OU POR INTEMÉDIO DE INTERPRETAÇÕES DOUTRINÁRIAS ACERCA DA MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA”.
Os princípios orçamentários objetivam “ASSEGURAR O CUMPRIMENTO DOS FINS A QUE SE PROPÕE O ORÇAMENTO”.
A) Princípio da Legalidade
Possui como pressuposto o definido no art. 5º, inciso II, da CF/88, segundo o qual “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
É importante ressaltar, ainda, o caput do art. 37, que inclui o princípio da legalidade no âmbito da Administração Pública.
O campo de aplicação do princípio da legalidade orçamentária, além de incluir as lei do Plano Plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais, todas de iniciativa do chefe do Poder Executivo, abrange, também, os planos, programas, remanejamento ou transferência de recursos de uma dotação para outra, bem como a instituição de fundos e operações de créditos, conforme previsto em nossa Carta Magna, demonstrando dessa forma que, em matéria orçamentária, a Administração Pública subordina-se às prescrições legais.
B) Princípio da Anualidade ou periodicidade
O orçamento público deve ser elaborado e autorizado para um período determinado, geralmente um ano.
No Brasil, a anualidade do orçamento sempre foi consagrada, inclusive nos dispositivos constitucionais.
(Arts. 48, II; 165, III e § 5º; e 166, da CF).
Porém, desde a Lei 4.320/64 passou-se a exigir que os orçamentos anuais fossem complementados com projeções plurianuais no âmbito dos investimentos.
(Art. 2º da Lei 4.320/64: Historicamente o princípio da anualidade tem abrangência bem mais elástica do que a que lhe é atribuída no momento. No momento, deve ficar apenas o entendimento de que este princípio refere-se ao período de duração do exercício financeiro – período em que se executa o orçamento – que, no Brasil é de um ano mais precisamente, de 1 de Janeiro a 31 de dezembro.).
(Art. 34 da Lei 4.320/64: O exercício financeiro compreende o período de 1 de janeiro a 31 de dezembro, de acordo com a legislação vigente, o que deverá perdurar até que outra lei seja elaborada em substituição a esta.).
Exercício financeiro é o espaço de tempo destinado à execução do orçamento, e durante o qual se verificam as operações de ordem financeira.
Desse conceito, extraem-se conclusões relevantes. A principal é o encontro das contas de receitas e despesas, que deve ocorrer no exercício financeiro.
Em outras palavras, é necessário levantar o que foi arrecadado no ano financeiro – 1 de janeiro a 31 de dezembro – e realizar os pagamentos dos compromissos assumidos nesse mesmo período em que houve o implemento de condições.
Indo um pouco adiante, é nesse momento que se verifica porque certas despesas deixam de ser realizadas, mesmo existindo recursos para esse fim.
Atenção: Alguns autores afirmam existir exceções ao princípio da anualidade. Tais exceções se relacionam com os créditos adicionais especiais e extraordinários.
De acordo com a própria Constituição Federal, serão reabertos no ano seguinte se o ato que os autorizou for promulgado nos últimos 4 meses do ano.
(Art. 167, § 8º, CF/88)
C) Princípio da Unidade
Compreende a existência de uma única lei orçamentária, considerando logicamente cada ente federativo.
Este princípio parte do pressuposto de que o orçamento deve ser uno, ou seja, composto de um único documento, no qual constem as receitas previstas e as despesas fixadas, estas vinculadas aos programas de trabalho para o exercício financeiro a que se referem.
A Constituição Federal de 1988 clarificou o entendimento do princípio da unidade, ao estabelecer, no art. 165, que a Lei Orçamentária Anual compreenderá: o orçamento fiscal, contendo as receitas e despesas referentes a todas as entidades da Administração Direta e Indireta; o orçamento de investimento das estatais; e o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e os órgãos a ela vinculados.
Importante: Dessa forma, o princípio da unidade segue a concepção de totalidade, determinando que todas as receitas e despesas, ainda que constantes de três peças orçamentárias distintas, quais sejam: orçamento fiscal, orçamento de investimentos e o orçamento da seguridade social, devem constar de uma única (unidade) lei orçamentária, possibilitando, portanto, a consolidação e a visão global do desempenho das finanças públicas.
Portanto, visa-se com esse princípio eliminar a existência de orçamentos paralelos.
Exemplo: Orçamento Geral da União, Orçamento do Estado do Ceará, Orçamento do Município de Fortaleza etc.
Observação:
I – Orçamento fiscal: compreendendo as receitas e despesas de todas as unidades e entidades da administração direta e indireta;
II – Orçamento de investimento das empresas estatais;
III – Orçamento das entidades de seguridade social.
D) Princípio da Universalidade
De acordo com esse princípio, o orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. Não devendo existir despesas ou receitas estranhas ao controle da atividade econômica estatal.
Essa regra tradicional, amplamente aceita pelos tratadistas clássicos, é considerada indispensável para o controle parlamentar sobre as finanças públicas.
O princípio da universalidade possibilita ao Legislativo:
1. Conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização;
2. Impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e despesa sem prévia autorização parlamentar;
3. Conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo Governo, a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las.
É importante mencionar, ainda, que os arts.2º a 4º da Lei 4.320/64 também prescrevem a obrigatoriedade de atendimento ao princípio da universalidade.
E) Princípio do Orçamento Bruto
Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução.
Art. 6º da Lei 4.320/64.
A regra pretende: impedir a inclusão, no orçamento, de importâncias líquidas, isto é, a inclusão apenas do saldo positivo ou negativo resultante do confronto entre as receitas e as despesas de determinado serviço público.
Vejamos o seguinte exemplo:
Ao ser elaborada, a lei orçamentária deve apresentar os valores constantes do orçamento da seguinte forma: imagine a previsão de arrecadação de R$ 100.000,00, de receita de IPVA, no orçamento do Estado X, que, por determinação constitucional (art. 158, III), deve repassar 50% aos municípios cujos veículos tenham sido licenciados, a forma correta de apresentação da lei em atendimento ao princípio do orçamento bruto seria a seguinte:
a) Forma correta:
Receita R$ Despesa R$
IPVA 100.000,00 Transferência aos municípios 50.000,00
b) Forma incorreta (apresentando o orçamento pelo valor líquido)
Receita R$ Despesa R$
IPVA 50.000,00 Transferência aos municípios 0
F) Princípio da Programação
Decorrente da evolução das funções orçamentárias e tendo por característica o cunho político e formal de instrumento de planejamento das ações governamentais que envolvem a implantação do chamado orçamento-programa, este moderno princípio fundamenta-se atualmente na obrigatoriedade de especificar os gastos por meio de programas de trabalho, que permitirão uma identificação dos objetivos e metas a serem atingidos.
A ratificação do princípio da programação decorre da necessidade de estruturar o orçamento pelos chamados programas, que consistem em instrumentos de organização da ação governamental, visando à concretização dos objetivos definidos, sendo mensurados por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual.
G) Princípio do Equilíbrio
Parte da premissa que, em cada exercício financeiro, o montante da despesa não deve ultrapassar a receita prevista para o período.
O equilíbrio não é uma regra rígida, embora a idéia de equilibrar receitas continue sendo perseguida, principalmente em médio ou em longo prazo.
Entenderemos que o equilíbrio orçamentário deve ser visto como um instrumento necessário ao desenvolvimento da nação, devendo ser perseguido pelo gestor, pois parte do pressuposto da boa economia doméstica, segundo o qual não se deve gastar mais do que se arrecada, premissa reforçada com a publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal.
(Art. 7º, § 1º, 2º e 3º da Lei 4.320/64.).
§ 1º: O disposto neste parágrafo vem confirmar que na elaboração do orçamento, em primeiro lugar, é preciso prever as despesas, isto é, aquelas que irão financiar os serviços criados que não podem sofre solução de continuidade, para, em seguida, fazer a indicação das fontes que irão financiar as outras.
Evidencia-se, assim, que um orçamento, embora equilibrado, pode ser deficitário no seu nascedouro – receitas previstas iguais às despesas fixadas, às vezes, à custa de empréstimos.
Observa-se, em razão dessa determinação, que há uma imposição indireta do princípio do equilíbrio. Explica-se: no caso de déficit, é necessário indicar as fontes que irão financiar as despesas.
No caso de superávit, porém, a Lei é silente. Então pode o orçamento ser superavitário quando elaborado?
Evidentemente que não. Por detrás desse silêncio evidencia-se o princípio do equilíbrio.
As receitas de um exercício financeiro devem, em sua totalidade, ser destinadas ao financiamento dos programas de trabalho. Esses programas são fixados em numerários para o exercício financeiro a que se refere o orçamento e no mesmo montante das receitas, o que evidencia o princípio do equilíbrio.
H) Princípio Participativo
Fundamenta práticas utilizadas por algumas administrações municipais que adotaram a chamada gestão orçamentária participativa, prevista no Estatuto das Cidades (Art. 44 da Lei 10.257/2001), consistindo em instrumento de garantia da gestão democrática da cidade e que prescreve o seguinte:
“Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4º desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal”.
Cabe ressaltar, no entanto, que, nos âmbitos estadual e federal, não é obrigatória a observância do princípio da gestão orçamentária participativa, seja por razões de flagrante dificuldade de se conseguir com que os representantes da comunidade dirijam-se às Casas Legislativas estaduais e ao Congresso Nacional, seja pelo fato de tal princípio pertencer ao âmbito de competência municipal (Art. 182 da CF/88), caracterizando um de seus instrumentos de execução da política de desenvolvimento urbano.
I) Princípio da Exclusividade
A lei orçamentária deverá conter apenas matéria financeira, excluindo-se dela qualquer dispositivo estranho à estimativa da receita e à fixação da despesa para o próximo exercício.
Esse princípio surgiu com o objetivo de impedir que a Lei de Orçamento, em função da natural celeridade de sua tramitação no legislativo, fosse utilizada como meio de aprovação de matérias outras que nada tinham que ver com questões financeiras.
O princípio da exclusividade encontra-se positivado no art. 165, § 8º, da CF/88.
É importante mencionar que a possibilidade de autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, no conteúdo da lei orçamentária, constitui-se em exceção ao princípio da exclusividade.
J) Princípio da Especificação ou da discriminação ou especialização
De acordo com esse princípio, as receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação.
Consignado no art. 5º e no art. 15 da Lei 4.320/64, prevê que, na Lei do Orçamento, a discriminação da despesa far-se-á, no mínimo, por elementos, ou seja, a especialização ou “carimbo” dos recursos públicos deverá identificar uma classificação da dotação orçamentária com grau de discriminação tal, que identifique a sua destinação, visando à consecução dos seus fins, como, por exemplo:
Despesa com pessoal; material; serviços; e obras.
No que tange às receitas, entendemos que também encontram-se amparadas pelo princípio da especificação, tendo em vista a exigência de se especificarem na lei orçamentária as receitas e as despesas, segundo a categoria econômica, as fontes, as funções e os programas.
Categoria econômica: Receitas Correntes ou de Capital.
Fontes (ou origens): Tributária, de contribuições, patrimonial entre outras.
K) Princípio da Publicidade
O objetivo do princípio da publicidade é de garantir que o público tenha acesso ao conteúdo das informações constantes no orçamento e garantir o atendimento do Princípio da Publicidade do artigo 37 da Constituição Federal.
Outro aspecto importante previsto na CF/88 é o que trata da obrigatoriedade do Poder Executivo de publicar, em até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO (Art. 165, § 3º), regulamentado nos arts. 52 e 53 da LRF.
Esse relatório abrange todos os Poderes e órgãos. Logo, trata-se de um único relatório por cada ente de Federação. Deverá ser publicado trinta dias após o encerramento de cada bimestre, e será composto de:
1. Balanço Orçamentário, especificando, por categoria econômica, o seguinte:
1.1 Receitas por fonte, informando:
1.1.1 Receitas realizadas;
1.1.2 Receitas a realizar;
1.1.3 Previsão atualizada.
1.2 Despesa por grupo de natureza, discriminando:
1.2.1 Dotação para o exercício;
1.2.2 Despesa liquidada.
2. Demonstrativo da execução das:
2.1 Receitas, por categoria econômica e fonte, especificando:
2.1.1 Previsão Inicial;
2.1.2 Previsão atualizada;
2.1.3 Receita realizada no bimestre;
2.1.4 Receita realizada no exercício;
2.1.5 Previsão a realizar.
2.2 Despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despesa, discriminando:
2.2.1 dotação inicial;
2.2.2 dotação para o exercício;
2.2.3 despesas empenhadas e liquidadas, no bimestre e no exercício.
2.3 Despesas, por função e subfunção.
Observação: mais adiante iremos retomar o RREO.
L) Princípio da Clareza
Este princípio visa à compreensão do orçamento como instrumento de múltiplas funções que pode ser visto de várias óticas ou dimensões, e que, não obstante todo o seu rigor técnico, deve ser expresso de forma clara, ordenada, objetiva e completa, permitindo, assim, o seu entendimento não só pelos especialistas, mas por todas as pessoas que tenham interesse nas informações nele contidas.
M) Princípio da Uniformidade
Também chamado de princípio da consistência, este princípio decorre do aspecto formal do orçamento, que deve apresentar e conservar, ao longo dos diversos exercícios financeiros, uma estrutura uniforme que permita uma comparação ao longo dos diversos mandatos, possibilitando, assim, uma análise de cunho mais gerencial.
N) Princípio da Não-afetação das Receitas
Este princípio veda a vinculação da receita de impostos a determinado órgão, fundo ou despesa, salvo as exceções previstas em lei. A essência do princípio consiste no recolhimento de todos os recursos a uma caixa única do tesouro (conta única), sem que sejam criadas vinculações específicas para as receitas auferidas.
O princípio da não-afetação das receitas encontra-se fundamentado no art. 167, IV, da CF/88.
A vedação da vinculação de impostos a órgão, fundo ou despesa atende ao postulado básico do direito tributário que concebe os impostos como a fonte de recursos que viabiliza o funcionamento do Estado, principalmente de suas funções básicas.
Em boa medida, entretanto, as virtudes do dispositivo constitucional mencionado são anuladas pelo grande número de ressalva das que possibilitam a vinculação legal da receita de parcela importante dos impostos.
Exceções:
- as transferências constitucionais da arrecadação de impostos que caracterizam a repartição das receitas tributárias, bem como o Fundo de Participação dos Estados e Municípios (art. 158 e 159 da CF/88).
- a destinação de recursos para aplicação na manutenção e desenvolvimento do ensino, nos seguintes percentuais incidentes sobre as receitas de impostos: União – nunca menos de 18%; Estados, Distrito Federal e Municípios, no mínimo 25% (art. 212 da CF/88).
- a destinação de recursos obtidos com a arrecadação de impostos, visando à sua aplicação nas ações e aos serviços públicos de saúde (art. 198, § 2º da CF/88).
- a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação da receita (art. 167, IV, da CF/88); e
- a vinculação de impostos estaduais e municipais para prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta (art. 167, § 4º, da CF/88).
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